摘 要：五年計劃(規劃)是有為政府發揮作用的重要抓手,也是具有中國特色的優勢制度,能夠隨著經濟形勢和任務的變化不斷完善。21世紀以來,五年計劃(規劃)與時俱進,指引經濟社會全面發展。圍繞五年計劃(規劃),中國不斷健全經濟社會發展規劃制度體系,形成了以五年計劃(規劃)及遠景目標規劃為引領,由區域規劃、專項規劃和國土空間規劃共同組成的國家戰略規劃體系,為改革與發展提供了重要指引,展現了“一張藍圖繪到底”的社會主義制度優越性。在進一步全面深化改革、推進中國式現代化的新征程中,要更好發揮政府作用,以國家規劃推動經濟高質量發展和人民共同富裕。

　　關鍵詞：規劃制度體系;五年規劃;區域規劃;專項規劃;政府作用

　　一、引 言

　　黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》提出：“科學的宏觀調控、有效的政府治理是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。”中國經濟發展歷程表明，一個有為的政府可以發揮積極作用，并不斷改革和完善其作用的方式，加快經濟社會發展。

　　在政府發揮作用的方式中，五年計劃（規劃）是具有中國特色的一項優勢制度。它是引領中國經濟70多年的發展的“指南針”，并隨著中國經濟的形勢和任務的變化而不斷自我完善。進入21世紀以來，五年計劃（規劃）與時俱進地調整完善，不僅由單純的經濟建設計劃，變為經濟社會發展的全面規劃，而且在其引領下，中國進一步健全了區域規劃、專項規劃和國土規劃等制度，形成了較為全面的規劃體系。

　　特別是新時代以來，在五年規劃引領下，中國進一步健全了區域規劃、專項規劃、國土空間規劃，形成了以五年規劃制度為核心的全方位國家規劃體系，進一步鞏固了“一張藍圖繪到底”的社會主義制度優勢。尤其是從黨的十八屆三中全會到二十屆三中全會的十幾年間，各項規劃與全面深化改革相結合，進一步發揮出了頂層設計的制度優勢。

　　二、經濟高速增長中的國家發展規劃

　　進入21世紀后，中國經濟的形勢和任務都發生了很大變化，對國家規劃也提出了更高要求。從供求態勢來看，中國已經進入買方市場時代，傳統產能過剩與新興產能不足的矛盾并存，居民消費需求正由“衣食”向“住行”升級，這對產業結構升級和經濟發展方式調整都提出了更迫切的要求。從資源配置方式來看，中國已經基本建立起社會主義市場經濟體制，計劃經濟基本退出歷史舞臺，但市場機制仍很不健全，需要深化改革并更好發揮政府作用。因此，中國不僅發展和完善了五年計劃（規劃）制度，而且健全了區域規劃、專項規劃和國土規劃等制度，初步構建起以五年計劃（規劃）為核心的國家戰略規劃體系。

　　首先，“五年計劃”轉型成為“五年規劃”制度，并將“轉方式、調結構”作為規劃的主線。“十五”計劃把“經濟結構調整”作為主線，“十一五”規劃延續了這一提法，“十二五”規劃把主線擴展為“轉變經濟發展方式”，而“十三五”規劃則將主線聚焦為“供給側結構性改革”，“十四五”規劃為“深化供給側結構性改革”。雖然提法各異，但“在買方市場條件下轉方式、調結構”的思路是一脈相承的。

　　其次，區域發展規劃體系更加健全，在區域均衡發展中起到日益顯著的作用。繼改革開放之初使“一部分地區先富起來”的非均衡發展戰略之后，中國在新世紀更加重視區域均衡發展。中央政府發布或批復了《西部大開發“十一五”規劃》《西部大開發“十二五”規劃》《東北地區振興規劃》《促進中部地區崛起規劃》等重大區域均衡發展戰略規劃。此外，中央政府還發布或批復了其他區域發展規劃，如《廣西北部灣經濟區發展規劃》《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008～2020年)》《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》等。

　　最后，中國更加重視產業經濟和各項社會事業發展，出臺了一系列專項發展規劃。在產業領域，信息產業部于2001年發布《信息產業“十五”計劃綱要》，科學技術部于2001年印發《國家高新技術產業開發區“十五”和2010年發展規劃綱要》，建設部于2001年印發《建設事業“十五”計劃綱要》等。產業領域的規劃在2008年國際金融危機之后迅速增加，其中鋼鐵、汽車、船舶、石化等十個重點產業調整和振興規劃最具代表性。在社會事業領域，國務院于2001年印發《中國老齡事業發展"十五"計劃綱要》，批轉《中國殘疾人事業“十五”計劃綱要(2001年—2005年)》，國家中醫藥管理局制定《中醫藥事業“十五”計劃》等。社會領域的規劃也更加完備。例如，《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要（2006年—2010年）》《中國老齡事業發展“十一五”規劃》《衛生事業發展“十一五”規劃綱要》等。

　　進入21世紀，中國經濟持續高速增長，有力推動各項規劃完成，這些規劃也引領著經濟社會發展方向。不過，產業結構調整和經濟發展方式轉變任務尚未完成，三大“引擎”帶動的經濟強勁增長削弱了調結構動力。

　　全球化為首個“引擎”。2001年中國加入WTO，出口規模迅速擴張，有效緩解內需不足。城市化是第二個“引擎”。2002 年住宅用地出讓招拍掛制度全面推行，出讓價格大幅攀升。在居民剛性與投機購房需求推動下，房價快速上漲，帶動地價上升與地方財政收入增長，房地產火爆發展也拉動了上下游產業。工業化為第三個“引擎”。地方政府對土地出讓差別定價，以低價出讓工業用地，中等價出讓商業和服務業用地，高價出讓住宅用地，實質是以居民購房款補貼工業生產，刺激工業產能擴張，增加就業與稅收。

　　此模式以差別化土地供給制度為核心，借助城市化初期居民對住宅的旺盛需求，將居民儲蓄與未來收入轉化為“地租”補貼工業投資，加之人口、資源、環境及政策紅利，快速推進工業化，并通過全球化消化過剩產品，實現城市化、工業化與全球化聯動發展，使中國經濟在2003年至2007年連續保持兩位數增速。政府利用稅費收入加快發展各項事業，如取消農業稅、增加種糧補貼、完善社保制度等。

　　但這種發展方式弊端顯著。占人口大多數的農民沒有充分享受城市化福利，居民財產性收入不足，勞動力供大于求致勞動收入占比低，房價過快上漲與社保不完善壓抑居民消費。內需不足使快速增長的產能更依賴出口，對外界沖擊抵抗力弱。生產粗放擴張還造成生態破壞、環境污染與資源浪費。快速城市化中，征地糾紛、民工欠薪、留守兒童等問題頻發，社會矛盾增多。

　　針對這些問題，中共中央提出科學發展觀，成為 “十一五” 和 “十二五” 規劃指導思想。“十一五” 規劃首次以科學發展觀為引領，要求全面貫徹落實。

　　然而，2008年國際金融危機打亂中國經濟結構調整步伐，使經濟發展方式更加失衡。危機爆發，出口驟降，失業劇增。中國從2008年底推行大規模經濟刺激方案，實施積極財政政策與寬松貨幣政策，依靠寬松信貸實施十大產業振興規劃、開展大規模基建和房地產開發投資，拉動經濟逆勢增長。在這輪投資驅動中，地方經濟形成 “土地融資” 發展方式。地方政府成立國有融資平臺公司，注入土地使用權，平臺公司以此抵押融資，完善基礎設施、建立產業園區吸引企業投資，增加就業與稅收。地方政府通過增加土地出讓收入與抵押融資額度，撬動地方經濟增長。

　　但投資膨脹致產能急速擴張，房價過快上漲抑制居民消費需求，供求矛盾加劇。過去靠外需緩解這一矛盾，金融危機后，美國等發達國家開啟“再工業化”，與“中國制造”競爭加劇，加之中國人口紅利下降、生態環境和資源約束增強、低成本優勢減弱，出口增速下滑，難以緩解產能壓力。產能壓力伴隨利潤率下行與債務違約風險上升，行業出清不可避免。

　　過剩產能關乎地方就業與稅收，即便低效虧損也常受地方保護，成為“僵尸企業”，扭曲資源配置，加劇行業困境，對其他行業產生“擠出效應”。金融資源向低效產能集中，加劇小微企業、民營經濟融資難題。實體經濟資本因經營困難投向房地產和金融投機，造成國民經濟“脫實向虛”。且過剩產能多集中在高污染、高能耗領域，易引發生態破壞、環境污染與資源浪費，破壞中華民族永續發展的根基。

　　針對上述問題，“十二五”規劃強調以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，將加快轉變經濟發展方式作為推動科學發展的必由之路，提出五項基本要求。在科學發展觀指導下，中國也更加重視對國土空間和自然資源的節約集約利用，并提出了主體功能區戰略。2010年，國務院印發了首個主體功能區規劃——《全國主體功能區規劃》，將我國國土空間按開發方式劃分為優先開發、重點開發、限制開發、禁止開發區域，按開發內容劃分為城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區。

　　從“十五”計劃到“十二五”規劃時期，中國經濟社會發展上了一個大臺階，綜合國力顯著增強。國內生產總值由2000年的100280.1億元增至2015年的688858.2億元，剔除價格因素，年均增長9.7%，在全球排名由第六升至第二。

　　但是，中國經濟的結構性矛盾也在加劇。尤其是地方政府“土地融資”模式下，金融機構與產能過剩行業、地方融資平臺、房地產企業深度綁定。金融“創新”層出不窮，“影子銀行”大行其道，后果則是產能過剩加劇，房地產庫存積壓，各類顯性和隱性債務激增，居民財富占有差距增大，生態環境加速惡化，發展不平衡不充分的問題更加凸顯。中國亟需全面深化改革，并以新理念來引領經濟發展和國家戰略規劃的制定。

　　三、經濟新常態和高質量發展下的國家發展規劃

　　黨的十八大以來，中國經濟進入增長速度換檔期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的新常態，結構性矛盾進一步加劇，發展不平衡不充分的問題更加凸顯。

　　2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。作為繼黨的十一屆三中全會以來又一次劃時代的會議，全會強調改革的頂層設計，這就更加需要完善國家戰略規劃體系，以引領改革的系統集成和全面深化。

　　2016年開始實施的“十三五”規劃，是在全面深化改革的背景下實施的第一個五年規劃，理念先行是其鮮明特點。2015年10月，黨的十八屆五中全會在研究“十三五”規劃建議時，提出了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。在新發展理念指導下，2015年12月，中央經濟工作會議提出了推進供給側結構性改革，部署了去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的任務。供給側結構性改革也成為“十三五”規劃的主線。在“十三五”規劃成功實踐的基礎上，“十四五”規劃繼續強調，要堅定不移貫徹新發展理念，以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

　　為構建更加合理的區域發展格局，中國在原有區域均衡發展戰略的基礎上，實施區域協調發展戰略。從2015年起，中共中央、國務院先后印發《京津冀協同發展規劃綱要》《長江經濟帶發展規劃綱要》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》和《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，確立了五大國家級區域協調發展戰略。

　　在推進協調發展的同時，中央還制定規劃，指引不同地區進行各具特色的先行先試。2019年，中共中央、國務院印發《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》。2021年，中共中央、國務院印發《關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》。此外，中央還發布了一系列其他區域發展規劃，如《贛閩粵原中央蘇區振興發展規劃》《晉陜豫黃河金三角區域合作規劃》《洞庭湖生態經濟區規劃》等。

　　專項發展規劃更加注重在新發展理念指導下的高質量發展。在產業領域，國務院于2015年印發《中國制造2025》，全面推進實施制造強國戰略，具體部署了新一代信息技術產業、高檔數控機床和機器人、航空航天裝備等十個重點領域。“十三五”時期，美國發動對華經貿摩擦和科技打壓，這也促使中國加快了產業升級和關鍵核心技術自主化步伐。“十四五”時期，中國密集出臺一系列產業發展規劃，涉及具有戰略性、基礎性、引領性的一百多項重大工程，涵蓋科技、數字經濟、信息通信、交通、政務、數字化轉型等各方面。

　　在社會領域，國家規劃指引中國打贏了脫貧攻堅戰，全面建成小康社會。從“十三五”時期開始，中國的扶貧工作進入攻堅克難階段，剩下的都是深度貧困地區。2015年，中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》。2018年，中共中央政治局審議通過《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》。2021年，中國歷史性消除絕對貧困，如期全面建成小康社會，這也成為國家戰略規劃的又一次成功實踐。與脫貧攻堅相銜接的是中央于2017年提出的鄉村振興戰略。2018年，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，指引鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接。

　　在主體功能區戰略的基礎上，國土空間規劃正式形成。2017年，國務院印發《全國國土規劃綱要（2016—2030）》，這是我國首個國土空間開發與保護的戰略性、綜合性、基礎性規劃，對相關國土空間專項規劃具有引領和協調作用。2019年5月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，要求建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系。2022年，首部“多規合一”的《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》正式印發，形成了國土空間開發保護利用的可持續發展的“中國方案”。

　　“十三五”時期以來，中國的綜合國力大幅躍升，世界影響力顯著增強。中國經濟總量在2023年達到17.8萬億美元，占世界總量的比重提升至16.9%。2023年，中國的工業增加值達6.8萬億美元，其中制造業增加值達4.7萬億美元，連續14年保持世界第一制造大國地位。

　　同時，中國經濟面臨的困難也不容忽視。如果說21世紀初中國經濟高速增長的三大動力分別為城市化、工業化和全球化，并且以人口、資源和環境為要素紅利，那么“十三五”以來，上述三大動力及要素紅利都發生了深刻變化。

　　第一，城市化進程放緩，房地產市場供求關系發生重大變化，以土地為核心的地方經濟發展方式面臨轉型壓力。2015年開始，為了房地產去庫存，政府出臺了一系列刺激房地產市場發展的政策，如除四個一線城市外全面取消限購、降首付、認房不認貸、棚改貨幣化安置等，引發了一次歷史上時間最短、幅度最大的全國性房價上漲。針對房價上漲過快問題，2016年中央經濟工作會議提出“房住不炒”，各地政府陸續推出限購、限貸、限價、限售、限網簽等政策，從嚴調控房地產市場。然而，本來旨在抑制房地產行業過度擴張的政策，卻刺激了房地產企業采取“三高”（高房價、高負債、高周轉）的模式來提高利潤率，對沖調控政策，結果造成房價持續上行，并引發社會資本、金融資本涌向房地產，國民經濟脫實向虛，房地產行業資產負債率持續攀升，成為金融風險最大的“灰犀牛”。從2020年8月開始，政府出臺了限制房地產企業融資、限制銀行對房地產貸款等嚴控政策，限制房地產企業非理性拿地。房企融資環境隨之收緊，融資額大幅下降，流動性危機造成大面積債務違約，項目停工爛尾問題使購房者不敢購房，銷售回款不暢又進一步加劇停工爛尾，惡性循環之下，“房價只漲不跌”的預期被打破，購房需求下降，行業全面收縮，2022年房地產開發投資和施工面積首次出現了持續負增長，拖累上下游關聯企業一并下行。房企拿地節奏放緩，土地市場變冷，土地流拍率上升，政府稅收和土地出讓金收入下降，財政困境隨之加劇。

　　第二，傳統工業化基本結束，新經濟形態帶來極大不確定性。2016年至2023年，全社會固定資產投資增速的平均值僅為4.9%，相比之下，“十五”“十一五”和“十二五”時期的平均值分別為19.8%、22.0%和15.4%。2015年至2023年，工業增加值年均增長6.8%，而“十二五”時期為7.3%，“十一五”時期為16.2%。主要行業進入存量博弈、利潤微薄的“紅海”時代。盡管新經濟形態加快發展，但以移動互聯網為主要媒介的平臺經濟在聯通國內大市場的同時，也造成了線下經濟萎縮、傳統就業下滑和地方稅收流失等問題。針對新經濟形態尤其是線上經濟的稅收征管體制尚未健全。同時，在全球主要經濟體的寬松貨幣政策刺激下，國際金融資本體量急劇膨脹，擴張勢頭猛烈，并借助互聯網謀求壟斷地位，擠壓個體、私營經濟生存空間，吞并中小資本，進占民生領域，榨取中小企業的生產者剩余和居民的消費者剩余，甚至威脅國家產業、金融和數據安全。

　　第三，全球化遭遇逆流，外部環境發生重大變化。中國的產業升級與發達國家的“再工業化”，讓雙方在高端和中低端制造業領域都進入競爭狀態。因此，美國從2018年開始對華發動經貿摩擦、實施科技封鎖。外部環境的不穩定性不確定性顯著上升。2012年至2023年，中國的外貿依存度由2012年的45.3%降至2023年的33.1%，出口總額占GDP的比重也由24%降至18.9%，這兩項指標都已回落到20世紀90年代的水平。在國際金融領域，美聯儲加息。疊加中國經濟下行，引發了資本外流。在2015年12月開啟的加息周期里，中國的外匯儲備由2014年的3.84萬億美元降至2016年的3.07萬億美元；2022年3月至今的新一輪加息周期里，中國的外匯儲備由2021年的3.25萬億美元降至2022年的3.13萬億美元。資本外流也限制了中國改革和監管的力度，如對資本利得、存量財產的征稅，以及反不正當競爭執法等。

　　第四，傳統要素紅利漸行漸遠，經濟比較優勢亟待重塑。充裕的廉價勞動力曾是中國最大的比較優勢，但近年來人力成本上升，比較優勢不再顯著。曾經的人口紅利正在轉化為養老壓力，截至2023年底，全國60歲及以上老年人口占比已達到21.1%，65歲及以上老年人口占比也達到15.4%，中國正在步入中度老齡化社會。盡管中國人口擁有潛在的素質紅利，但當下的產業結構還無法將其充分釋放出來。而年輕人因為就業、購房、生育等壓力，出現了不婚不育的傾向，2022年中國人口出現61年來首次負增長。此外，生態環境和自然資源約束都在加強，以犧牲自然為代價的粗放發展方式必須徹底改變。

　　上述四方面新變化，使得中國在“十四五”時期遇到了經濟下行、失業增加、財政平衡難度加大等問題。傳統經濟發展方式已經接近盡頭，必須進一步全面深化改革，重塑經濟發展方式，這是“十四五”收官年和“十五五”時期必須完成的歷史任務。

　　四、黨的二十屆三中全會加快健全宏觀經濟治理體系的步伐

　　政府憑借戰略規劃體系，有力推動了中國經濟社會發展與科技進步。但當前存在規劃類型繁雜、內容沖突以及地方規劃多變等問題。為此，《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》指出，要健全國家經濟社會發展規劃制度體系，強化規劃銜接落實機制，發揮國家發展規劃戰略導向作用，凸顯國土空間規劃基礎作用，增強專項規劃和區域規劃實施支撐作用。我們應堅決落實黨的二十屆三中全會精神，完善國家戰略規劃體系，推進各領域改革，重點做好以下工作。

　　其一，健全居民收入增長機制。轉變發展方式的關鍵在于增加居民收入、擴大國內消費，降低對投資和外貿順差的過度依賴，這是發展方式轉型與推進共同富裕的重要內容，也應是“十五五”規劃的重點任務。具體而言，要切實保護勞動者合法權益，維護市場公平競爭，完善勞動性收入增長機制；推進農村集體所有制改革，完善資本市場法治，增加居民財產性收入；完善社保體系，深化養老、醫療、教育、住房等領域改革，增強居民安全感。

　　其二，構建適配新經濟形態與新形勢的稅收制度。鑒于“土地財政”和“土地金融”作用漸弱，需建立新財稅制度體系。一是構建與線上、數字、平臺經濟適配的稅收體制；二是推動稅負公平，加快個人所得稅改革，完善資本要素收入征稅制度；三是適應存量財富增加與財產傳承形勢，探索存量財產稅收征管制度。

　　其三，探索在社會主義市場經濟下發揮資本積極作用、控制消極作用的方法。依法加強資本監管，完善法規，嚴格執法，引導資本規范發展，堅持“兩個毫不動搖”，促進非公有制經濟健康發展。尤其要深入研究金融資本運行規律，完善金融市場體系，引導金融資本做好科技、綠色、普惠、養老、數字金融工作。

　　其四，堅守法治與生態底線。以往政府與企業關系存在越位、缺位、錯位問題，存在非法治扶持、尋租腐敗等現象。要發揮市場在資源配置中的決定性作用，以法治化手段發揮政府作用，公平支持企業發展，加強稅收征管與市場監管，構建法治政商關系。同時，嚴守生態保護、耕地保護和自然資源保護底線，健全區域利益補償機制。

　　其五，完善國家安全保障體系。世界變局加速，不確定性加劇，必須深入貫徹總體國家安全觀，大力維護國家安全。中國產業和科技趕超尚未完成，維護國家安全核心在于科技發展與產業升級，突破“卡脖子”技術，構建安全穩定產業鏈價值鏈。同時，維護軍事、政治和經濟安全，為全球資本提供安全可靠的大市場。

　　作者：武力 中國社會科學院當代中國研究所研究員；李揚 中央財經大學馬克思主義學院副教授

　　本文發表于《教學與研究》2025年第2期【學習貫徹黨的二十屆三中全會精神】欄目